"PODERES, POLITICAS Y
PRESUPUESTOS PUBLICOS EN ARGENTINA"
(Versión verano austral de
2000)
Por Alfredo Armando Aguirre(*)
http://
choloar.tripod.com/choloar.html
Resumen
Se apunta a enfatizar, desde un
abordaje testimonial, acerca de cómo un inadecuado conocimiento de la
configuración actual de los poderes públicos argentinos y de su consiguiente
dinámica, enerva el potencial aporte que esas estructuras humanas y su
equipamiento podrían hacer a un incremento substantivo
de la calidad de vida de la población argentina
Palabras claves:
ARGENTINA - ADMINISTRACION
PUBLICA - BUROCRACIA - FUNCION PUBLICA - MARCO INSTITUCIONAL - GOBIERNO -
ALMACENAMENTO DE DATOS - CONTABILIDAD
PUBLICA - DEMOCRATIZACION - DERECHO PUBLICO - EMPLEADOS PUBLICOS
Desarrollo
No puedo comenzar este
desarrollo, sin consignar el carácter testimonial del mismo( "Todo escrito
es autobiográfico", "Describe tu aldea y serás universal"). A la
fecha de mi ingreso a los cuadros de la Administración Pública Nacional, y
próximo a mi graduación universitaria, ya manejaba el concepto de
"observación participante", proveniente de la antropología social y
cultural, tal como la cultivaron entre otros Malinowsky
y Herkowitz.
Casi tres décadas de vivencias,
estudios y reflexiones, han afianzado en mi la percepción que el complejo y
dinámico fenómeno de lo que denomino los "poderes públicos"
argentinos", es bastante diferente a lo que se suele leer en las publicaciones de las distintas
disciplinas que se ocupan del tema, que en este dilatado lapso de tiempo he
tenido la oportunidad de acceder.
Tal vez se trate de exégesis de
otros contextos espacio temporales. Tal vez elaboraciones formuladas desde
fuera de las estructuras concretas analizadas. Tal vez se trate de testimonios
basados en experiencias de políticos que pasaron por las cúspides de los
poderes públicos.
A los efectos de hacer
explícitos los conceptos, con lo cuales intentamos el presente abordaje, me
resulta difícil soslayar aquel de Hernán Benitez, en
su "Aristocracia frente a la revolución", Buenos Aires, 1953), donde
sostuvo que: "tal sea el concepto de hombre que se tenga, será la noción
de estado y sociedad que se posea".
Y, remontándonos a una noción
de Estado, que viene de la "modernidad -europea", venimos asistiendo
a una mutación tan significativa en sus formalizaciones espacio - temporales,
que nos resulta mas adecuado ,referirnos a poderes públicos, concepto
equivalente a "autoridad política", o "sistema político",
entendido como aquella actividad humana que organiza, regula o encuadra la
convivencia, de personas en determinadas circunstancias espacio temporales.
Aunque el orden de los
factores, al menos en este caso, no altera el producto. Creo adecuado
explicitar que la función de todo poder publico , autoridad o sistema político,
se implementa en un proceso de lucha por la preeminencia( Gaetano Mosca, "Elementi di Scienza Politica"), o lucha por el poder, o sea lo que en el
lenguaje común se conoce como política.
El percatarse que esa lucha por
la preeminencia es permanente, ayuda a comprender los procesos que se
desencadenan en y alrededor de los poderes públicos. Realizar la distinción
acerca que los protagonistas de la lucha permanente por la preeminencia son
personas con vocación política, resulta en nuestra opinión la clave para la
profundización del abordaje.
Creo, que a esta altura de la
saga humana es un valor compartido la igualdad de las personas en dignidad,
ante la legalidad y ante los dioses, para los creyentes. Y, creo desde mi
parábola vital, que las personas somos vocacionalmente
diferentes( aunque esto ya esta explícito en San Pablo). Y aquí cabe la
distinción tajante entre las personas con vocación política y las personas con
otras vocaciones.
Se me hace que no percibir esta
diferencia es una fuente de incontables equívocos y desencuentros. He leído,
que algunos eufemísticamente, se refieren a esta realidad como
"racionalidades diferentes".
Resumiendo que el quehacer de
los poderes públicos, en cualquier rincón del Planeta Tierra, se despliega en
el contexto de una lucha permanente por la preeminencia, protagonizada por
personas vocacionadas políticamente.
Precisaba, Saúl Taborda, hacia
1937( Homenaje a Bergson en la universidad Nacional
de Córdoba), que lo que daba sesgo
democrático a esa "lucha por la preeminencia", es la
"deliberación".
Circunscribámonos a los poderes
públicos argentinos de nuestros días ,en tanto aspecto de la cultura argentina
complejo, velozmente cambiante y conflictivo.
Anticipemos a cuenta de ulteriores
precisiones que el quehacer o resultante o producto de los poderes públicos son
las políticas publicas, y que esas políticas publicas se formalizan en
documentos conocidos como "presupuestos públicos".
Para continuar este desarrollo,
se hace necesario hacer algunas precisiones, que entran en el campo de lo que
alguna vez se llamo "Instrucción Cívica". Nuestro no tan lejano,
traumático pasado institucional, incluyó
en sus múltiples sevicias, una "enseñanza" hipócrita, de las nociones
elementales de toda convivencia democrática, alcanzando el paroxismo en las
cátedras universitarias de derecho constitucional, durante los periodos de
facto o pesudoconstitucionales( cuando las
instituciones formales del estado de Derecho funcionaban, previa proscripción
de las mayorías).
Asimismo, y considerando la
plenitud del estado de derecho vigente a partir de diciembre de 1983, cabe
destacar que lo que podríamos considerar una profundización de conceptos
cercanos a nuestro abordaje, solo se impartía en una materia del ultimo año de
los ex colegios comerciales( Derecho administrativo y Administración fiscal).
Que el Derecho Publico( Finanzas Publicas incluidas), comportan unas pocas
materias en las facultades de Derecho y una materia en la carrera de Contador
Publico ( en algunos casos hasta optativa).
Que asignaturas similares se
impartan, en alguna facultad de ciencias políticas o de Administración Publica,
no es óbice para afirmar que es una ínfima minoría de la población que tiene un
bagaje conceptual suficiente para, tener una acabada comprensión de materias
que afectan la cotidianeidad de todos los argentinos.
Así las cosas, y como no podía
ser de otra manera, en un Estado de Derecho, los poderes públicos argentinos,
tienen su legitimidad legal, en la Constitución Nacional.
La Convención Nacional
constituyente de 1994, caracterizada por su rebozante
legitimidad, convalidó la matriz de configuración de los poderes públicos,
explicitada en la Constitución Nacional sancionada en 1853.
Esa configuración se sintetiza
en el Articulo 1º, de esa Ley Fundamental: "La Nación Argentina adopta
para su gobierno, la forma republicana representativa y federal".
Al respecto cabe formular dos
precisiones. La primera que la configuración inicial es muy distinta de la previa y sobre todo de la emergente de la
Convención Nacional constituyente de 1994. La Segunda: que tanto hacia 1853,
como a 1994,las dinámicas previas de los poderes públicos condicionan los
funcionamientos posteriores. O sea que poderes y/o políticas publicas "ex
-nihilo", o "base cero", resultan de
dudosa viabilidad.
Actualmente la dimensión
republicana, ya no comporta tres sino cuatro poderes. Ejecutivo, Legislativo,
Judicial y Ministerio Publico
Actualmente la dimensión representativa,
comporta, mas de un partido político( a los que se ha reconocido
constitucionalmente el monopolio de la representación política), elecciones
internas con representación de las minorías y cupo femenino, y incluso la
obligación constitucional de sufragar.
Cuando se sanciono la
constitución de 1853 habia sólo 14
provincias(Recordemos que la de Buenos Aires, no aprobó la sanción de esta
Constitución). Actualmente son 23 y la ciudad de Buenos Aires con un status muy
peculiar.
Y aquí recordemos que recién en 1973, todas
las provincias(entonces 22) pudieron elegir sus autoridades sin proscripciones.
Aunque las autonomías
municipales y universitarias, tenían su consagración legal previa, fueron
explicitadas constitucionalmente,también
en 1994.
Así , Argentina cuenta con un
sistema o complejo de poderes públicos con características republicanas y
representativas, con autonomías provinciales, municipales y universitarias.
Este dispositivo, que incluye
la figura de la región y la posibilidad de los organismos intermunicipales( aun
de distintas provincias), da una configuración muy especifica a la constelación
de los poderes públicos del país.
Atento el rol que juegan la
creciente intensificación de la relación con los otros Estados y con los
organismos internacionales, a tal punto que desdibujan las nociones
tradicionales de las relaciones internacionales y la diplomacia, no puede dejar
de consignarse que se va insinuando una creciente interrelación entre los
poderes públicos argentinos, con los poderes públicos existentes fuera de las
fronteras físicas de la Argentina. La irrupción de las tecnologías de la
información, luego del derrumbe del "socialismo real", cataliza ese fenómeno en curso de ejecución.
Aunque resulte farragosa, creo
procedente proceder a una enumeración lo mas exhaustiva posible del cuadro de
poderes públicos argentinos( constituidos y constituyentes y sus
interrelaciones inter o transestatales
En lo que hace a los poderes
públicos constituyentes, según las jurisdicciones tendríamos las siguientes
formas concretas:
- Poder publico constituyente
de los organismos Internacionales,
- Poder publico constituyente
del Mercosur
- Poder publico constituyente
de la Nación
- Poder publico constituyente
de las Regiones
- Poder publico constituyente
de las 23 provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires.
- Poder publico constituyente
de los Entes Intermunicipales
- Poder publico constituyente
de las Municipalidades(alrededor de 1700)
- Poder publico constituyente
de las Universidades nacionales(37)
Propiamente hablando, los
poderes públicos constituyentes son a Nivel Nacional, provinciales y
Municipales. Los otros podrán considerarse poderes públicos constituyentes
derivados.
En el caso de los poderes
públicos constituidos argentinos, y exceptuando el nivel de los organismos
internacionales y el Mercosur, tendríamos de la
combinación de la división republicana de poderes y de la división en
jurisdicciones la siguiente clasificación de poderes públicos, teniendo en
cuenta la cantidad de unidades para cada jurisdicción.
Debe tenerse en cuenta que las
jurisdicciones Regionales e Intermunicipales, están en formación.
- Poder público constituido
Organismos internacionales (sin diferenciar)
- Poder público constituido Mercosur (sin
diferenciar)
- Poder público constituido
Ejecutivo Nacional (Uno)
- Poder público constituido
Legislativo Nacional (Uno)
- Poder público constituido
Judicial Nacional (Uno)
- Poder público constituido
Ministerio Público Nacional (Uno)
- Poder público constituido
Ejecutivo Regional
- Poder público constituido
Legislativo Regional
- Poder público constituido
Judicial Regional
- Poder público constituido
Ministerio Público Regional (¿)
- Poder público constituido
Ejecutivo Provincial (Veintitrés mas la
ciudad autónoma de Buenos Aires)
- Poder público constituido
Legislativo Provincial (Veintitrés mas
la ciudad autónoma de Buenos Aires)
- Poder público constituido
Judicial Provincial (Veintitrés mas la
ciudad autónoma de Buenos Aires)
- Poder público constituido
Ministerio Público Provincial (¿)
- Poder público constituido
Ejecutivo Intermunicipal
- Poder público constituido
Legislativo Intermunicipal
- Poder público constituido
Judicial Intermunicipal
- Poder público constituido
Ministerio Intermunicipal (¿)
- Poder público constituido
Ejecutivo municipal (Alrededor de 1700)
- Poder público constituido
Legislativo Municipal (Alrededor de 1700)
- Poder público constituido
Judicial municipal (Alrededor de 850)
- Poder público constituido
Ministerio Público Municipal (¿)
- Poder público constituido
Ejecutivo Universidades Nacionales (37)
- Poder público constituido
Legislativo Universidades Nacionales (37)
Imaginemos por un momento que
volcamos en una matriz los datos precedentemente enunciados : en las columnas
los cuatro poderes constituidos( soslayemos el poder constituyente por su esporadicidad) y en las filas las jurisdicciones, que
desagregadas rondan las mil ochocientos.
El calculo combinatorio nos da
la idea de la cantidad de combinaciones, muchas de las cuales se pueden dar
simultanea y/o consecutivamente.
Recuérdese que los titulares de
cada uno de los poderes, se presumen como personas de vocación política.
También recuérdese que las funciones legislativas son pluripersonales
y que algunas instancias judiciales son colegiadas. Y quien dice vocación
política, implica lucha permanente por la preeminencia
Si a esto se suman las
estructuras humanas que le dan soporte técnico, logístico y administrativo a
todas estas instancias funcionales
jurisdiccionales, puede columbrarse la masa dinámica de
interacciones(cooperación y/o conflicto), susceptible de algún tipo de abordaje
académico.
La complejidad de las
realidades someramente enunciadas, invita a abordajes procesuales
y contingentes, y sugiere las limitaciones que pueden albergar conceptualizaciones que pretendan homogeneizar lo
heterogéneo.
Intentemos pues, conscientes de
las dificultades emergentes de la temática, como de lo propiamente monográfico
del presente desarrollo, compartir un panorama llevado hasta el detalle que nos
sea posible. Avancemos pues por capas, con todas las limitaciones que el
concepto de limite o frontera pueda tener en esta masa dinámica de
interacciones de variopintos niveles de racionalidad.
Sin olvidarnos que los poderes
públicos existen para organizar la convivencia de los miembros de una
determinada sociedad o agrupamiento humano, podemos comenzar por distinguir
cuatro categorías: la de los funcionarios políticos; la de los servidores
públicos permanentes; la de las personas
encuadradas en alguna organización y la de las personas no encuadradas
en organización alguna.
De mas esta decir que las
categorizaciones son labiles, a tal punto que a lo
largo del tiempo una misma persona puede pasar por las cuatro categorías.
En el caso de los funcionarios
políticos, es clara la distinción entre los funcionarios públicos electos y los
"cooptados"( designados por los electos). Aunque discutible, nosotros
entendemos que los jueces son funcionarios políticos, electos indirectamente
con participación del los Ejecutivos y
los Legislativos, pero últimamente con la creación del Consejo de la
Magistratura y el Jurado de enjuiciamiento a nivel nacional y en algunas
provincias, su "politización se
amenguaría.
En una ocasión(2 de julio de
1952), el entonces Presidente Peron, afirmo que los
empleados públicos "son el Estado mismo". Uno tiene la percepción,
que la cotidianeidad de los poderes públicos esta a cargo del mas de millón de
personas que animan su quehacer. Esta o percepciones similares vienen generando
juicios críticos de distinta procedencia.
En cuanto a las personas
encuadradas en organizaciones, resultan obvias las diferentes dinámicas de una
poderosa empresa transnacional radicada en el país ante una entidad de bien publico
de primer grado. Sin embargo la intensidad de relación y la posibilidad de
obtención de respuestas varia según las jurisdicciones y funciones.
Podría sugerirse que la
cotidianeidad de las personas, consideradas individualmente o encuadrada en
entidades de bien publico de primer grado, están mas cerca de la jurisdicción
municipal, y aun provincial que de la jurisdicción nacional o universitaria.
Asimismo el impacto de los poderes públicos esta directamente relacionado con
la localización geográfica de las personas. En las áreas rurales y pequeños y
medianos asentamientos lejanos a las fronteras o al litoral marítimo, la
presencia de la jurisdicción nacional es mas virtual que real, aunque siempre
hay alguna posibilidad de contacto.
Mas la actividad de los poderes
públicos, reiteramos, se manifiesta a través de las políticas publicas,
particularmente formalizadas en los presupuestos públicos.
Atento que el concepto de
Estado del que han devenido los poderes públicos, como el derecho positivo, son
componentes de la modernidad, el quehacer de los poderes públicos, estructurado
desde el texto de la Constitución Nacional y documentos constitucionales a el
subordinados( como las Constituciones provinciales y las Cartas Organizas
Municipales), se plasma en documentos escritos( leyes, Decretos, fallos etc.,).
Cuando en el párrafo anterior
al precedente, aludiamos a presupuestos publicos,en ello va implicito
toda la energia que insume sancionar anualmente, por
parte de los respectivos poderes publicos constituidos
legislativos : Una Ley Nacional de Presupuesto, veinticuatro(24) Leyes
provinciales de presupuesto y alrededor de mil setecientas(1700) Ordenanzas de
Gastos y Recursos.De aqui
puede inferirse la manufactura plural de las politicas
públicas, asi como del esfuerzo que suponen los
abordajes acádemicos que intenten consolidar ex
-post, dicho conjunto de decisiones.
Atento a la complejidad hasta
aquí denotada, y sin dejar de tenerla presente a modo de marco, vamos a tomar
como caso la configuración especifica del Poder Ejecutivo Nacional argentino,
en tanto poder publico constituido nacional de funcion
ejecutiva. Esto en modo alguno implica que en una perspectiva sistémica u holistica, demos primacía a este poder sobre los otros
poderes públicos constituidos.
El concepto de gasto publico
argentino, nos permite dimensionar
la magnitud de recursos que
manejan los poderes publicos del país. Así de un
gasto publico argentino anual previsto para
1999, en alrededor de noventamil millones de
pesos( $ 90.000.000.00), el Poder Ejecutivo Nacional previó un gasto de alrededor de cuarentiséis
mil quinientos millones de pesos
( $ 46.500.000). A efectos de
mejor visualización debe recordarse que el Producto Bruto Interno de argentina
en ese mismo año fue estimado en trescientos sesenta mil millones de pesos ( $
360.000.000)
Lo que afirmemos de este poder
publico, nos permite por analogía inferir las estructuras y funciones de los otros
Vale consignar que desde el
punto de vista de la legitimidad del sistema de poderes públicos, la primacía
es del poder publico constituyente nacional y por ende de su
"producto": La Constitución Nacional.
Existen cuatro alternativas
documentales, para abordar las políticas publicas desplegadas por el Poder
Ejecutivo Nacional: La Memoria Descriptiva del estado de la Nación, la Ley
Nacional de Ministerios y sus Reglamentaciones la Ley Nacional anual de
Presupuesto y su reglamentación, y la Ley Nacional anual de Cuenta de
Inversión(documento casi desconocido pese a su jerarquía constitucional).
Aunque la desiderata seria la
consideración de los cuatro documentos ( Ello es una invitación a abordaje colectivos y transdisciplinarios),vamos
a referirnos a la Leyes de Ministerios y de Presupuesto, y luego enfatizaremos
en esta última.
De acuerdo a la Constitución
Nacional, corresponde al Congreso sancionar una ley que determine el numero de
las competencias de los Ministerios que han de asistir al titular del Poder
Ejecutivo Nacional. La Reforma constitucional de 1994, estableció la figura del
jefe de Gabinete, una figura algo atenuada de los Primeros Ministros de algunos
países de Occidente, quien ha pasado a ser el Jefe de la Administración Pública
Nacional.
Sobre la base de la Ley De
Ministerios, el Poder Ejecutivo a través del presidente de la Nación, del Jefe
de Gabinete de Ministros o de otro funcionario de menor nivel, sanciona una
norma( Decreto o Decisión administrativa según el caso) por las que se aprueban
las estructuras organizativas de los respectivos Ministerios o reparticiones de
similar nivel( por ejemplo las Secretarias de la Presidencia o los Organismos
Descentralizados o las Instituciones de Seguridad social). Estas estructuras
organizativas, detallan las funciones, responsabilidades primarias, acciones y
dotación de personal de cada repartición.
En síntesis dan un marco
institucional a las políticas publicas.
Como toda norma la misma se
publica en el Boletín Oficial de la República Argentina (B.O.R.A.).
Sin embargo de la lectura de
las ultimas leyes Nacionales de Presupuesto y de la Decisión Administrativa
distributiva analítica del Presupuesto que le sigue, hemos ido percibiendo que
en forma paulatina, los contenidos de la misma, dan un reflejo pormenorizado de
las políticas publicas de nivel nacional.
Cabe consignar, que mas allá
que consideremos el "caso" del Poder Ejecutivo Nacional, la Ley
Nacional de presupuesto abarca al Poder Legislativo de la Nación, al Poder
Judicial de la Nación, al Ministerio Publico de la Nación y a las 37
universidades Nacionales; y no contempla las empresas ni las sociedades del
Estado nacional ni los bancos Oficiales nacionales( Banco Central ;Nación
etc.).
Se detectan en el documento
presupuestario consolidado( Mensaje de elevación, texto de la Ley de
Presupuesto y Decisión Administrativa Distributiva analítica del Presupuesto),
diversos niveles de información a partir del cual se van desagregando las
políticas publicas, desde las categorías de la "Política
Presupuestaria" hasta la de la "partida parcial", pasando por
los "Programas" y "las obras y/o proyectos".
Así podríamos visualizar las
políticas publicas como: a) sumatoria de las políticas presupuestarias; b)
sumatoria de los programas; c) sumatoria de las obras y/o proyectos, y d)
sumatoria de las partidas parciales.
Resulta de suma utilidad
practica para este tipo de análisis, un documento tipo glosario, conocido como
"Clasificadores Presupuestarios( El vigente a la redacción de este
desarrollo es: la Resolución de la Secretario de Hacienda Nº 507 del 5 de
octubre de 1999; B.O.R.A. 5 de noviembre de 1999;
Actualización y ordenamiento de las Clasificaciones Presupuestarias para el
Sector Público Nacional.
Es mi opinión, en el actual
estado de mis conocimientos, que el estudio pormenorizado de las partidas
parciales, teniendo como marco de referencia directo el programa en la que las
mismas están insertas, nos permite tener un panorama concreto de las políticas
publicas especificadas a nivel de detalle.
Entre otras consecuencias nos
permitiría reconstruir "ex post", dichas políticas publicas, y en
algunos casos podríamos verificar considerables diferencias entre los
enunciados y las realizaciones.
Tengo para mi que este tipo de
abordaje no es una practica extendida. Existe la sensación , incluso alentada
por algunos sectores, que esto es una cosa de especialistas. Pienso distinto.
Estimo que un abordaje transdisciplinario permanente de este tipo de
contenidos, haría un substancial aporte
a la racionalidad de las políticas publicas.
Para que la democratización no
quede en un discurso formal, habría que alentar practicas participativas al
respecto.
De una prolongada lectura del
Presupuesto Nacional y de las otras mencionadas someramente ut
supra, sustento la creencia que al interior de los
poderes públicos argentinos, EXISTEN el capital humano y los recursos, que con
una creativa movilización y coordinación, pueden hacer un aporte substancial a
la calidad de vida de los argentinos, aun en medio de las penurias y carencias
existentes.
Resulta alentadora la reciente
sanción por el Parlamento nacional argentino de la ley Nacional Nº 25.152 de Administración de los Recursos
Públicos( más conocida como de "convertibilidad fiscal")
Nos parece adecuado, divulgar
los siguientes aspectos de dicha norma :
- Los poderes del estado
nacional ajustaran la administración de los recursos públicos a las
disposiciones de la ley(art. 1).
- Establece que el déficit
fiscal(entendido como la diferencia entre los gastos corrientes y de capital
menos los recursos corrientes y de capital), no deberán superar el 1,9 por ciento del Producto Bruto
Interno(En adelante PBI) en 1999; el 0,40 por ciento del PBI en el año 2000, el
0,50 por ciento del PBI en el año 2001, y el 0,6 por ciento del PBI en el año
2002.A partir del año 2003, deberá asegurarse equilibrio financiero. (Art. 2).
Esto es que los Gastos sean igual a los recursos. Cabe reiterar que el PBI
estimado para la Argentina en 1999, es de trescientos sesentamil
millones de pesos o dólares ($ 360.000.000.000).
- El Poder Ejecutivo Nacional,
elaborara un presupuesto plurianual de al menos tres años.(Art. 2)
- Cuando un funcionario se
comprometa a gastos no autorizados por el presupuesto, la Secretaria de
Hacienda y la Auditoria general de la Nación, informaran a la Procuración
General de la Nación para que efectúe la denuncia por violación del Articulo
248 del Código Penal(violaciones de deberes de los funcionarios
públicos)(Art.3).
- Antes del 31 de diciembre del
2001 todos los programas clasificados en la finalidad SERVICIOS SOCIALES, deberán
estas sujetos a mecanismos de control y gestión comunitarios. (Articulo 5.)
Comentario: la finalidad servicios sociales comprende las funciones: salud,
promoción y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y
técnica, trabajo, vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado. Para
tener una idea los gastos del presupuesto de 1999 en esta finalidad ascienden a
treinta mil quinientos millones de pesos o dólares($ 30.500.000.000). Nótese la
repercusión que puede tener este punto.
- A los efectos de lograr una
mayor eficiencia eficacia y calidad de gestión, se autoriza a la Jefatura de
Gabinete de Ministros a celebrar acuerdos programas con las unidades ejecutoras
de programas presupuestarios. Estos acuerdos establecerán sanciones para las
autoridades de programas que no cumplan con los compromisos asumidos.(Art. 5).
- Se instituye el PROGRAMA DE
EVALUACION DE LA CALIDAD DEL GASTO, con el objeto de incrementar la calidad de
los servicios a cargo del estado mediante la evaluación sistemática de los
costos de los mismos con relación a sus resultados, mejorar el desempeño
gerencial de los funcionarios y aumentar las eficiencias de los organismos
públicos, optimizando la utilización de los recursos humanos en las distintas
áreas del Estado.(Art. 5).
- Previo al envío del proyecto
de ley de presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal, El Poder ejecutivo
habrá de remitir la cuenta de Inversión del ejercicio anterior. (Articulo 7).
- Se da carácter de información
publica y de libre acceso para cualquier persona o institución interesada en
conocerla, toda la documentación relacionada con el presupuesto hasta el último
nivel desagregación(por ejemplo ordenes de compra y de pago, personal,
jubilaciones y pensiones, inventarios etc.). La Auditoria General de la Nación
fiscalizará el cumplimiento de esta disposición(Art. 8).
Se crea un Fondo Anticíclico Fiscal hasta alcanzar el tres por ciento del
PBI(unos nueve mil millones de pesos) para ser utilizado cuando se verifique la
reversión del ciclo económico.(Art. 9).
La norma como se ve es muy
ambiciosa y esperanzadora. Pero uno pecaría de ingenuo, si creyera que la misma
podrá ser aplicada sin que aparezcan obstáculos o resistencias.
El ideal seria que normas
similares se aplicaran en todas las jurisdicciones provinciales y municipales.
De todos modos, aunque
conscientes de las distintas "racionalidades" que suelen detectarse
entre las formulaciones de los académicos y las decisiones de los políticos, el
mismo contexto democrático estimula a propiciar formas de formulación e
implementación de políticas publicas a través de un "presupuesto
participativo".
De estas formas participativas,
debería darse un lugar protagónico a los servidores publicos
o trabajadores del estado( individualmente o a traves
de sus organizaciones sindicales), y aun a los jubilados del sector que
atesoran una tecnologia especifica, de la que hasta
ahora se ha hecho escaso aprovechamiento.
En este punto, debemos acotar
que los trabajadores activos y los pasivos(y aquí podríamos, porque no, incluir
a los ex funcionarios "políticos"), constituyen la memoria
"viva" de los poderes publicos. Y por la
obviedad que los humanos somos mortales, esta "memoria" es volátil.
Además de esta memoria
"viva", esta la memoria "institucional" de los poderes
públicos argentinos. Es la que se esta acopiada en innumerables archivos,
bibliotecas y repositorios de información de los organismos publicos.
No existe una tarea orgánica
para ordenar y gestionar esta impresionante base de datos, uno de lo mas inexplotados recursos del patrimonio argentino.
Si en la "edad de la
información", la información pasa a ser un insumo productivo estratégico,
va de suyo las fecundas hipótesis de trabajo que al respecto se abren.
El tema del potencial de las
memorias viva e institucional de los poderes publicos,
esta vinculado con el efecto residual de las políticas publicas precedentes a
las actuales.
Hay evidentemente efectos
condicionantes, pero también existen , y no suficientemente ponderados, todo
tipo de recursos y aun de practicas, que arbitrados en anteriores ejercicios
presupuestarios o periodos de gobierno, son susceptibles de reciclaje, o
reutilización.
Los poderes publicos,
distan de haber utilizado a pleno, el potencial de consultoría que albergan.
Están también , los
comportamientos inerciales, por los cuales determinados grupos han, reservado
de hecho para si, significativas magnitudes de los presupuestos publicos.
No se nos escapa que junto con
la existencia de todo el potencial muy someramente esbozado precedentemente,
afectan a los poderes publicos argentinos, el
fenómeno de la burocratización, entendido como ensimismamiento y encapsulamiento, o "autonomía funcional de los
motivos", de sus estructuras organizativas componentes. Sobre el
particular, en este trabajo, solo me permito sugerir abordajes ulteriores transdiciplinarios y participativos.
No obstante frente a estas inelasticidades
y considerando con reservas, alternativas de base cero, creo que deben
fortalecerse todas las iniciativas para democratizar los presupuestos publicos y por añadidura las políticas públicas en aras de
un incremento creciente de la calidad de vida, de la población, preferencialmente de los sectores mas carencientes
de la misma.
Buenos Aires, 14 de febrero de 2000
(*) Miembro de los cuadros permanentes de la
Administración Pública Nacional argentina, con treinta años de antigüedad y
Profesor titular de la materia "Introducción a la Organización del
Estado", en la Escuela Superior de
Ciencias Ambientales de la Capital Federal desde 1995.