RECONSTRUCCION Y RACIONALIZACION DE LAS ESTRUCTURAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL DE ARGENTINA BASADO EN LA DIGNIFICACION DEL PERSONAL PERMANENTE DE SU SERVICIO CIVIL

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Por el Licenciado Alfredo Armando Aguirre choloar@bigfoot.com

Se trata del diseño, llevado a nivel de ingeniería de detalle de un programa(entendido programa en el lenguaje de la formulación de presupuestos públicos), para abrir un proceso de reconstrucción y racionalización de las estructuras organizativas del Poder Ejecutivo Nacional argentino (en adelante PEN), con el objetivo fundamental, de devenir en una herramienta adecuada de CONDUCCION POLITICA. La propuesta, parte de la situación existente a mediados de 1999. Considerado desde un punto de vista omnicomprensivo, el Estado argentino, entendido en el lenguaje justicialista, como la Administración Publica, no se limita al Poder Ejecutivo Nacional, sino que abarca los otros dos poderes de nivel nacional, los tres poderes de las Provincias federales y sus equivalentes en los alrededor de 1700 municipios del país. En términos presupuestarios este conjunto de jurisdicciones estatales (conocida como sector publico argentino), insume anualmente alrededor de 85.000 millones de dólares. Sin perjuicio, de dar un tratamiento político y doctrinario, en aras de la unidad de acción, precedida de la unidad de concepción emergente de un adoctrinamiento intensivo y permanente del horizonte directivo propio, el sentido de la realidad, sugiere acotar el área de tratamiento del programa que se esboza en el presente escrito, a las estructuras organizativas del PEN. Ello no obsta, para la extensión de programas similares y coordinados con los poderes Legislativos y Judicial de la Nación, actividades que se ven facilitadas por estar comprendidas en la misma ley Nacional de presupuesto. Vía asignación de recursos y mecanismo de adhesión y concertación federal, ello puede ser extensivo en mayor o menor media, y sujeto a particularidades, a los gobiernos provinciales y municipales.

- Debe tenerse en cuenta que se trata de aplicar un programa, en cuanto segmento de política publica a una realidad en movimiento. Se trata de encauzar a la fluencia vital existente de la administración publica nacional en el ámbito señalado, y ello sugiere que abordajes tipo "base cero", aunque puedan parecer muy sugerentes, están destinados al fracaso, atento a la comprensible miríada de reacciones que desencadenarían en las personas sujetas al programa. En una oportunidad manifestó el general Peron ( julio de 1952) que los trabajadores y empleados del estado, son: "el Estado mismo". El programa que aquí se esboza, como no podía ser de otro modo, se basa en la premisa de la dignificación de los trabajadores del Estado o miembros del servicio civil de la Nación, servidores públicos o como se los quiera denominar. La dignificación del capital humano del personal permanente del PEN, supone que es factible desencadenar un proceso de reconstrucción y racionalización administrativa sin "costo social". En la terminología justicialista, como la empleada en el capítulo 28 del Segundo Plan Quinquenal (Ley 14184), queda claro que el termino " racionalización", significa: " Ajuste permanente de la organización".

Somos conscientes que en la percepción de la gente, muchos asimilan, racionalización, con despidos masivos de personal, presuntamente considerado prescindible. Esto es visto desde dos perspectivas: las de los que alientan estos despidos y la de los que temen perder sus empleos. Por supuesto que desde las usinas ideológicas, de los que alientan las prescindibilidades masivas, encuentran apoyo los proyectos de racionalización que comprendan prescindibilidades masivas. Pero este programa, basado en la dignificación del capital humano de la Administración Publica, descarta prescindibilidades masivas y/o selectivas, porque cree fudamentadamente en el potencial de dicho capital humano, y las posibilidades que se ofrecen, adecuada conducción mediante, de hacer aportes substantivos a la productividad del Estado y por ende, a enriquecer su carácter instrumental para la conducción. Lamentablemente, desde la recuperación de las instituciones democráticas, se han aplicado en la materia programas y proyectos, derivados de políticas públicas, que suponían que este capital humano era prescindible para la gestión del Poder Ejecutivo Nacional. Y ello estaba sustentado por una creencia en el mismo sentido que campea en núcleos académicos, periodísticos y aun entre la misma militancia de los partidos políticos democráticos. Este desarrollo, parte de nuestra convicción, sustentada en tres décadas en los cuadros permanentes de distintas reparticiones del PEN, acerca que con una adecuada MOVILIZACION y COORDINACION, existen al interior de las estructuras organizativas involucradas, el capital humano, equipos y la documentación, para que la Conducción política, pueda lograr los más altos grados de excelencia en los objetivos que se haya fijado. Antes de pasar a las formas de ejecución, considero procedente formular algunos lineamientos de tipo más abarcativo. No se trata de partir de experiencias base cero, sino más bien de perfeccionar esquemas en funcionamiento, como seria el caso del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, o el Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Debe reconocerse que estos que debieran haber sido componentes de algún sistema, en realidad por carencias de conducción, han terminado generando una suerte de autogestión, que resulta anárquica en función del conjunto. A las acciones de perfeccionamiento y/o reingeniería de los componentes preexistentes y en funcionamiento; SI deben agregarse, ámbitos o canales que a nuestro juicio serian funcionales al objetivo de reconstrucción y racionalización propuestos. Esos nuevos ámbitos yo canales, tienen como común denominador, facilitar el despliegue de las potencialidades del personal permanente y/o pasivo de las estructuras del PEN. Y ese estímulo, no importa mas gasto publico que el habitual, y por ende la optimización de este recurso, lo que redundará en un incremento de la cantidad y la calidad de los servicios que el gobierno ha de brindar a la ciudadanía. Aunque excede el marco del programa, el mismo debería complementarse con la creación y/o perfeccionamiento de canales de participación tanto de las organizaciones libres del pueblo, como de las personales relevantes, en la gestión descentralizada de la organización estatal.

DENOMINACION DEL PROGRAMA
( EL QUE DA TITULO AL PRESENTE DESARROLLO)
AUTORIDAD EJECUTORA DEL PROGRAMA
( SECRETARIA DE LA FUNCION PUBLICA U ORGANISMO QUE LO REEMPLACE)

FORMAS DE EJECUCION

( El orden de enunciación no indica, precedencia alguna.

Merece explicitarse que este es un programa "sistémico" u "holístico", es decir que todos sus componentes, concurren a la consecusión de la finalidad ultima del programa).

FORMA DE EJECUCIÓN 1:

Mediante un decreto, firmado en acuerdo general de ministros, se debe declarar que durante el periodo gubernamental( los cuatro años de gestión), queda suspendida toda cesantía por reestructuración o reorganización de organismos. Esta medida tendría efectos adicionales, si formara parte de una plataforma electoral. Ello no obsta, para que por ley, se suprima esa disposición de la legislación vigente, que es potencialmente inconstitucional, pues constituye una forma encubierta de prescindibilidad, atentatoria contra la estabilidad del empleo publico consagrada en la Constitución Nacional. Semejante declaración, comporta un estimulo capaz de desencadenar todo un potencial, que contribuiría significativamente a la implementación de los objetivos gubernamentales. La actual situación económica y los escenarios futuros previsibles, sugieren que más tiene prioridad la estabilidad en el empleo, que el incremento de las remuneraciones. Aun con las limitaciones propias de un abordaje monográfico (susceptible de enriquecimientos por otros aportes), y teniendo en cuenta que toda prescindibilidad, genera una acción contencioso - administrativo en la que el Estado, tiene altas probabilidades de perdidas financieras. La declaración resultaría en el mediano plazo, un ahorro de los recursos, que insume todo el conflicto que genera toda prescindibilidad. A ello se suma la descapitalización que el patrimonio estatal, sufre por toda baja de personal, que a lo largo de su permanencia en los cuadros de la administración publica ha adquirido saberes y habilidades, que no los podría haber adquirido en otro ámbito laboral y/o educacional. Las prescindibilidades y/o los retiros voluntarios, han implicado una descapitalización del patrimonio publico. Y es cuestionable, que se hayan ido los mejores. La gente se fue no tanto por los estímulos materiales, sino por la desmotivación. El trabajo se dignifica por las remuneraciones, pero también por la posibilidad de despliegue de la personalidad. Resultará difícil motivar por incrementos salariales de dudoso financiamiento, pero es más viable, motivar por desplegar alternativas de desarrollo de la personalidad de cada servidor publico.

FORMA DE EJECUCIÓN 2:

Vinculada a la anterior, vale explicitar que las causales para baja de la administración, que no sean reestructuración y o reorganización, subsisten.( Cesantía, exoneración, renuncia, discapacidad laboral absoluta, fallecimiento, condena judicial etc). También la de baja por haber cumplido el tiempo de servicio que posibilita la máxima jubilación. En este caso, la jubilación de oficio, no debe importar necesariamente cese de funciones. Sino que el beneficiario con los máximos beneficios puede permanecer en servicio si así lo prefiere, cobrando solamente su jubilación(salvo que se trate de horas cátedra). De este modo se cumpliría el apotegma de la " laborterapia productiva" consagrada en los Derechos de la Ancianidad. Con ello tanto se beneficiaría el jubilado con ganas de seguir aportando, como la administración publica, que no perdería un significativo potencial de consultoría.

FORMA DE EJECUCIÓN 3.

La declaración de estabilidad laboral (con las salvedades de la forma precedente), comporta el compromiso de movilidad horizontal y/o de capacitación obligatoria dentro de un menú de amplia diversificación. La negativa a la movilidad horizontal o a la capacitación diversificada, comporta también una causal de extinción del contrato de trabajo. La estabilidad en el empleo publico, tal como lo ha consagrado la doctrina y la jurisprudencia, no es absoluta. No es sinónimo de inamovilidad en el sitio y en la función de trabajo. Además la capacitación es una obligación, dentro del contrato de trabajo, consagrado por el régimen jurídico básico de la función publica y la legislación que lo complementa. En la vivencia cotidiana del ejercicio del empleo publico, el desplazamiento de personal, esta asociado indefectiblemente, a algún tipo de perdida por parte del personal involucrado. Esa es una creencia generalizada y sobreabundan los casos concretos para fundamentarla. A lo que apunta la Declaración que propiciamos, es a la creación de un nuevo paradigma para el servicio público, que a trazos gruesos, implica que el desplazamiento horizontal, por parte del personal, no implica menoscabo alguno y sí una motivante herramienta de desarrollo personal. Para que la movilidad horizontal sea un agente de perfeccionamiento continuo de la Administración Publica, deben tenerse en cuenta aspectos como los que se apuntan: La movilidad horizontal, debe garantizar que el personal sometido a ella, debe tener garantizada que su remuneración será como mínimo igual a la que poseía desde la posición laboral desde la que se desplaza. Deben tener prioridad para esa movilidad, los que se avengan VOLUNTARIAMENTE a la movilidad. A tal efecto, debe abrir un registro permanente de voluntarios, con derecho a retirarse del mismo. La cotidianeidad administrativa, demuestra que a menudo hay personal, que por múltiples razones, no se siente motivado a permanecer en su actual sitio de trabajo, y permanece allí, porque no tiene otra alternativa que la renuncia. Ese tipo de personal, encontraría así una suerte de "válvula de seguridad", que por su poder de descompresión de conflictos, haría a la buena marcha de la Administración. Atento a la magnitud del personal integrante de los cuadros permanentes del PEN, se parte del supuesto, que la masa de voluntarios para la movilidad horizontal, seria tal, que al menos en el corto plazo, excedería los esquemas de capacitación diversificada, que conlleva nuestra propuesta.

FORMA DE EJECUCIÓN 4.

La capacitación diversificada, implica una modificación substancial del Actual Sistema Nacional de Capacitación, actual componente del sistema Nacional de la Profesión Administrativa).Ello no es óbice para la continuidad de muchos de los actuales cursos de ejecución, particularmente lo que hacen a la capacitación informática. Es conocida la circunstancia, de que en muchas reparticiones del PN, sobreabunda personal, muchas veces con perfiles técnico - profesionales desaprovechados. Y en otras escasea. Lo más flagrante es que la sobreabundancia suele constatarse, en lugares de baja prioridad en cuanto a las demandas de la población y escasea, en las reparticiones donde las demandas, generalmente, superan con creces a la oferta existente. Las rigideces de diversa índole que dificultan, el desplazamiento de personal, han contribuido a magnificar esta anomalía. Un principio de solución, aceptada la movilidad horizontal, es la capacitación o reconversión del personal, para ser destinado a las áreas donde hay mas necesidad de personal. Para que sea motivante del personal interesado, la oferta de capacitación y/o reconversión, ha de ser tan diversificada como lo permitan los perfiles requeridos y los recursos de formación/ capacitación/ reconversión realmente disponibles. A los efectos que ampliar esa capacidad de oferta, se hace necesario arbitrar un sistema que comprenda todas las instituciones de formación y/o capacitación que dependan presupuestariamente el PEN. Va de suyo que supone concebir vasos comunicante, entre el Instituto Nacional de la Administración Publica, todo el sistema de Instrucción de las fuerzas Armadas y de Seguridad, el sistema universidades nacionales, y las instancias de capacitación de otras áreas, tales como las dependientes del Ministerio de Salud o la Escuela que posee el Banco de la Nación(esto al solo titulo de ejemplo). De este modo el personal, involucrado(en principio el que lo haga voluntariamente), tendría un menú muy diversificado de formación, capacitación o reconversión, al que atenerse. Este curso de acción debería, implementarse indefectiblemente, en los horarios de trabajo del personal. Y podría ampliarse a la finalización de estudios pendientes, en el caso que esos estudios sean compatibles con los requerimientos de la administración.

FORMA DE EJECUCIÓN 5.

Aunque en la movilidad horizontal, seria una pauta, que impide la baja de categoría. Ello no impide que por el principio de voluntariedad, se abra la posibilidad que alguien se avenga a menor categoría ( y eventualmente a menor remuneración). La probabilidad de darse estas situaciones es baja, pero contribuiría a dar la máxima flexibilidad al sistema, contemplando casos como los desplazamientos al interior del país. Allí es sabido que las reparticiones dependientes del P.E.N., no tienen la magnitud que las situadas en la Capital Federal. La necesidad de flexibilizar al máximo los perfiles requeridos, apunta a que no se repita lo sucedido con la incorporación de personal civil del PEN a la Policía Federal. Si en vez de la modalidad escogida, se hubiera abierto un registro voluntario, de personal permanente del PEN, dispuesto a prestar servicios en dependencias de la Policía Federal, sin limitaciones de edad y de categoría. Es dable suponer, que mucha gente se hubiera avenido a prestar servicios administrativos en comisarias y otras dependencias policiales (por ejemplo las más cercanas a su domicilio), posibilitando la liberación del personal policial para las tareas especificas.

FORMA DE EJECUCIÓN 6.

Un elemento concurrente al sistema propuesto, es la necesidad de ir progresivamente, considerando como un solo ámbito laboral, para el servidor publico, todas las reparticiones del PEN. Es decir que bajo ningún concepto, la movilidad horizontal (en principio reiteramos voluntaria), debe generar expectativa alguna de inestabilidad laboral, sino de un estimulo adicional a la carrera administrativa. Como esto supone remover algunos obstáculos, se asume la hipótesis que seria importante, comenzar por dar la máxima flexibilidad posible a las comisiones, adscripciones y permutas. Para ello el esquema existente sobre el particular, debería limitarse a una norma por parte de la cabecera del sistema(en principio la Secretaria de la Función Publica). En ese mismo sentido debería actuarse en los casos similares a los otros poderes del Poder Ejecutivo Nacional y los gobiernos Provinciales y Municipales. Aunque en este punto, se mantendría el esquema actual, hasta afianzar la circulación interna dentro del PEN.

FORMA DE EJECUCIÓN 7.

Debería tenerse en cuenta la posibilidad de aprovechamiento y desarrollo tanto del personal próximo a jubilarse, como ya jubilado. En el caso del personal próximo a jubilarse, deberían implementarse cursos de acción tanto para que participen como profesores o instructores del personal, como alternativas para desarrollar en la pasividad. En el caso de los ya jubilados, deberían arbitrarse canales para aprovechar los conocimientos y las habilidades adquiridas (A ello habría de contemplar también a los ex funcionarios de nivel político). En este curso de acción, también, se impone la VOLUNTARIEDAD de avenirse a los cursos de acción aquí explicitados, como a otros que seguramente surgirían de una consideración colectiva y transdisciplinaria de la cuestión.

FORMA DE EJECUCIÓN 8.

No congelar las vacantes, producidas por diversos motivos en los cuadros permanentes del PEN. Es recurrente comenzar, en todo programa de racionalización administrativa, con una norma que congela las vacantes que se produzcan, y por ende la suspensión de nombramientos o designaciones en los cuadros de personal permanente o transitorio (lo que en la jerga se conoce como " no político). A poco de andar estos congelamientos, comienzan a aparecer las normas parciales de excepción a la misma. Y la suma de excepciones, se convierte de hecho en una derogación del congelamiento. Hay que asumir, que siendo ella administración publica, una herramienta de las sucesivas conducciones políticas, resulta poco aconsejable, intentar una asepcia política. Y la realidad se encarga de demostrarlo. Por ello, y para evitar actitudes, larvadas de hipocresía, lo más conveniente, seria, que la cobertura o no de las vacantes que se produzcan quede a criterio de las autoridades políticas legitimas de turno.

FORMA DE EJECUCIÓN 9.

Poner en marcha, mecanismos, a través de los cuales personal permanente del PEN ( también jubilados), puedan realizar aportes para la formulación y/o implementación de políticas publicas. No se conocen mecanismos sistemáticos, generalizados y con continuidad, destinados a recoger la experiencia del personal permanente del PEN, en materia de elaboración y/ o implementación de políticas publicas. Siempre en el sentido de proponer medidas alternativas, susceptibles de ulteriores enriquecimientos, se podría pensar en habilitar un banco de iniciativas, en generar una instancia previa a la elaboración del proyecto anual de presupuesto, que en los últimos ejercicios viene desagregado a nivel de programas. En estas tareas habría que contemplar, la participación de los jubilados del PEN. Va de suyo que estos canales de participación genuina, debieran ser voluntarios y totalmente horizontales.(Es decir que a los efectos de presentar estas iniciativas, no se necesitaría recorrer vía jerárquica alguna). En algún país latinoamericano, se intenta poner en marcha, algo que se conoce como "presupuesto participativo". Ello se hace recogiendo las iniciativas de la población. Ello, que suena mucha a la Verdad 1, del justicialismo, aquella que dice: La verdadera Democracia es aquella donde el gobierno hace lo que el Pueblo quiere...),No obstante, generar, canales de "presupuesto participativo, al interior de las estructuras organizativas del PEN, implica crear un colector de ingeniería de detalle, que solo pueden ser concebidas desde las vivencias especificas del servicio publico permanente. Esta seria una de las alternativas para aprovechar un potencial, que por reservas mentales ! por parte de la dirigencia política, los académicos y el periodismo, sigue desaprovechado, hasta tanto se pongan en vigencia medidas del tenor de la que aquí se sugiere .

COMENTARIO:

Este comentario, se refiere al papel a jugar en este esquema, por el actual potencial informático del PEN. Es precisamente, dicha capacidad de gestionar automáticamente, grandes volúmenes de datos, (muchos de ellos ya disponibles actualmente), la que hace factible estos esquemas de movilidad horizontal voluntaria con capacitación diversificada en un marco de estabilidad laboral. Por supuestos posibilidades de las tecnologías de la información y el conocimiento, exceden nuestra propuesta, a la vez que ilustran sobre sus posibilidades rayanas en lo inconmensurables a los efectos de una reingeniería y reinvención estatal y gubernamental. En síntesis, el núcleo conceptual de MOVILIDAD HORIZONTAL VOLUNTARIA CON CAPACITACION DIVERSIFICADA EN UN MARCO DE ESTABILIDAD LABORAL, seria en nuestra opinión una realización concurrente a convertir al Estado, es una herramienta dúctil, flexible y eficiente de CONDUCCCION.

(Buenos Aires, 29/06/99 12:08)