NOCIONES DE POLITICA PÚBLICA AMBIENTAL

(ENFOCADAS AL CASO ARGENTINO) (*)

- Nociones introductorias.

Inserta la Ciencia Política en el amplio y flexible campo de las Ciencias del Espíritu o de la Cultura, presupone asumir, que todas las afirmaciones son provisionales y sujetas a controversia.

Esta aclaración resulta mas que procedente, cuando se trabaja en la comunicación docente, como suerte de advertencia al docendo, que existen distintas maneras de presentar similares nociones, dejando abierta la posibilidad que, el trabajo intelectual haga aparecer otras en el futuro.

Aunque en el acontecer humano aparecen indiferenciadas la lucha continua por la preeminencia política, y el empleo que se hace de esas situaciones temporarias de preeminencia, en el intento de reestudiar esa actividad y convertirla en un conocimiento de algun grado de sistematicidad, surge la necesidad de empleos creativos del lenguaje.

Tomado de ese clásico de la disciplina cual es la “Ética a Nicómaco”, de Aristóteles, se ha venido utilizando el adjetivo “arquitectónica”, para distinguir el uso o justificativo de las posiciones de poder. SE ha reservado el adjetivo “agonal”, para distinguir a la política como la de la lucha permanente por la preeminencia.

Así tendríamos la “política agonal” y la “política arquitectónica”.

Entre los intentos de definir la Ciencia Política encontramos el de Atilio Barneix, que la caracteriza como “la disciplina que estudia los fenómenos de conquista, mantenimiento y realización del poder”, o el Vernon Van Dyke, que sostiene que el objetivo de la Ciencia Política es “contribuir a la racionalidad potencial de las decisiones políticas”.

En un documento de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), readmite dentro del campo de la ciencia política, al gobierno.

En el idioma ingles no han apelado al uso de adjetivos se denomina “politics” a la política agonal, y “policy” a la política arquitectónica. Y, si en una etapa previa el mundo académico anglosajón considero a ambos términos como parte de la “Political science”, en etapas mas recientes, se ha reconocido una nueva rama conocida como “Policy Science”. De aquí arrancaría, casi como suerte de anglicismo la noción de “política publica”, para denominar lo que antes se conocía como “Acción de gobierno”.

Entendemos un complemento de estas consideraciones, la noción con que Julián Freund, finaliza su voluminoso libro “La esencia de la política”, publicado en español en 1968. Allí , Freund escribe: “ La política es la actividad social, que procura establecer por la fuerza, generalmente basada en el derecho, la concordia interior y la prosperidad y la seguridad exterior, en una comunidad política determinada, estableciendo un orden, en medio de las divergencias entre las opiniones y los intereses”(Fin de cita).

Sea que se utilice la terminología anglosajona sin adjetivos o la adjetivada empleada en español, lo cierto es que ambas nociones son inescindibles en la realidad, sujetas a las circunstancias especificas de tiempo y espacio. En ese devenir aparecen nuevas nociones que dan nuevas significaciones o reflejan nuevas circunstancias. Así, antes de la noción de política publica, apareció la noción de “política sectorial", para indicar la política pública a seguir en una determinada área de la acción de gobierno, por ejemplo “política monetaria”, “política deportiva”. Luego apareció la noción de “política de estado”, para hacer referencia al ideal que en ciertos temas, la política publica este fuera de los avatares de la política agonal, ideal que en nuestra opinión en eso. Un loable y respetable ideal, de difícil concreción.

A los efectos eminentemente prácticos, y basados en nuestra dilatada experiencia en el servicio público federal argentino, consignamos la noción de “política presupuestaria”. En el caso del gobierno federal Argentino ( y entendemos que eso sigue la línea que en materia de formulación formal de políticas publicas se ha irradiado desde los organismos internacionales),en el documento complementario a las leyes de presupuestos que anualmente viene aprobando el Parlamento federal, atento lo constitucionalmente establecido, denominado Decisión Administrativa distributiva analítica del Presupuesto( Recuérdese el acrónimo DADAP),los programas presupuestarios de cada jurisdicción o entidad están precedidos por un acápite denominado “política presupuestaria” de la jurisdicción o entidad. Bajo dicho titulo describen panorámicamente las políticas públicas que al respecto implementará esa jurisdicción o entidad en el respectivo ejercicio presupuestario. En nuestra opinión dicha información, y la que en consecuencia se despliega a nivel de máxima exhaustividad, es el insumo más esclarecedor para tomar conocimiento de las políticas públicas. Sobre este tema, volveremos en el decurso de la presente comunicación

Y como la evolución del conocimiento es altamente sensible al contexto, en el marco de lo transdisciplinario y las teorías holísticas y hologramáticas apareció la “política transversal”, que es aquella que abarca varios campos de la acción de gobierno. Tal es caso de la política pública ambiental, tal cual la entendemos nosotros y de la que la respecto hemos formulado el esbozo de noción de la misma, que refleja el estado actual de nuestros conocimientos sobre esta materia de una creciente actualidad

Así : “ Entendemos por política publica ambiental, al conjunto de acciones de los poderes públicos, sustentadas legalmente, e indesglosables de la lucha permanente por el poder, destinadas a minimizar los comportamientos contaminantes o depredatorios, de las personas que habitan dentro de la jurisdicción de esos poderes públicos” @@

En la intención de no dejar implícito ningún supuesto, consignamos que esta comunicación se formula en el primer semestre del año 2008 del calendario gregoriano

Comencemos por desmenuzar algunos conceptos que componen la noción de “política publica ambiental”.

Está sobreentendido lo de “conjunto de acciones”, más necesita alguna precisión, el concepto siguiente o sea el de “poderes públicos”.Entendemos por poderes públicos: Aquellos dispositivos institucionales que un conjunto de personas, asentadas en un determinado territorio, se dan a los fines que regular, armonizar o encuadrar la convivencia entre los habitantes de ese territorio, así como con los habitantes de otros territorios en los que no tiene jurisdicción.( Fin noción de poderes públicos).

La presente constelación de poderes públicos argentinos, puede resumirse como sigue:

La primera gran clasificación de los poderes públicos argentinos es la de:

Poderes públicos constituyentes argentinos y, de poderes públicos constituidos argentinos

Tanto en los poderes públicos constituyentes como en los poderes públicos constituidos, podemos desagregar varios niveles jurisdiccionales.

Hasta hace poco tiempo esas jurisdicciones eran tres:

-Nacional, Provincial, y Municipal.

En la actualidad, podemos distinguir otras jurisdicciones de ese modo, tenemos las siguientes jurisdicciones:

Jurisdicción Organismo Internacionales; Jurisdicción MERCOSUR; Jurisdicción Nacional; Jurisdicción Universidades Nacionales; Jurisdicción Regional; Jurisdicción Provincial, Jurisdicción Intermunicipal, y, Jurisdicción Municipal

Como en el nivel de los Poderes públicos constituidos rige la división republicana de poderes, esto se verifica, en todas las jurisdicciones.

Cabe agregar que algunos consideran al Ministerio Publico (Procuración general de la Nación y Defensoría de la Nación) como un poder más

En lo que hace a los poderes públicos constituyentes, según las jurisdicciones tendríamos las siguientes formas concretas:

Poder publico constituyente de los organismos Internacionales; Poder publico constituyente del MERCOSUR; Poder publico constituyente de la Nación; Poder publico constituyente de las Universidades nacionales (39); Poder publico constituyente de las Regiones; Poder publico constituyente de las 23 provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires; Poder publico constituyente de los Entes Intermunicipales; Poder publico constituyente de las Municipalidades (alrededor de 1500).

Propiamente hablando, los poderes públicos constituyentes son a Nivel Nacional, provinciales y Municipales. Los otros podrán considerarse poderes públicos constituyentes derivados.

En el caso de los poderes públicos constituidos argentinos, tendríamos de la combinación de la división republicana de poderes y de la división en jurisdicciones la siguiente clasificación de poderes públicos, teniendo en cuenta la cantidad de unidades para cada jurisdicción.

Debe tenerse en cuenta que las jurisdicciones Regionales e Intermunicipales, están en formación.

-Poder público constituido Organismos internacionales (sin diferenciar); Poder público constituido MERCOSUR (sin diferenciar); Poder público constituido Ejecutivo Nacional (Uno)

Poder público constituido Legislativo Nacional (Uno); Poder público constituido Judicial Nacional (Uno);Poder público constituido Ministerio Público Nacional (Uno);Poder público constituido Ejecutivo Regional; Poder público constituido Legislativo Regional; Poder público constituido Judicial Regional; Poder público constituido Ministerio Público Regional (¿?); Poder público constituido Ejecutivo Provincial (Veintitrés mas la ciudad autónoma de Buenos Aires); Poder público constituido Legislativo Provincial (Veintitrés mas la ciudad autónoma de Buenos Aires); Poder público constituido Judicial Provincial (Veintitrés mas la ciudad autónoma de Buenos Aires); Poder público constituido Ministerio Público Provincial (¿?); Poder público constituido Ejecutivo Intermunicipal; Poder público constituido Legislativo Intermunicipal; Poder público constituido Judicial Intermunicipal; Poder público constituido Ministerio Intermunicipal (¿?); Poder público constituido Ejecutivo municipal (Alrededor de 1500); Poder público constituido Legislativo Municipal (Alrededor de 1500); Poder público constituido Judicial municipal (Alrededor de 850); Poder público constituido Ministerio Público Municipal (¿?); Poder público constituido Ejecutivo Universidades Nacionales (39); Poder público constituido Legislativo Universidades Nacionales (39).

Esta enunciación, imaginada dinámicamente, da una idea de la complejidad que suponen los poderes públicos argentinos funcionando interrelacionadamente. Es en ese flujo o fluencia que debe ser entendida la política publica ambiental argentina signada por la “transversalidad”. Ello no amengua el carácter de monitoreo que tiene asignada la autoridad federal de aplicación en la materia, que es actualmente la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. Mas ese rol monitor no debe hacer soslayar que es un componente mas, por cierto significativo de funciones que desempeñan consecutiva o simultáneamente y a veces coordinadamente con el resto de los poderes públicos argentinos, además del acople con los organismos internacionales. Acople por demás estrecho en el ámbito ambiental.

La enunciación de la noción de Política Pública ambiental continua con el concepto:” sustentadas legalmente”. Puede parecer casi una obviedad, pero toda política pública se viabiliza mediante normas jurídicas escritas. A esto se denomina “derecho Positivo”. El derecho entendido como “una técnica especifica de motivación social”, se basa fundamentalmente, en el establecimiento de sanciones para inducir conductas, decimos fundamentalmente, porque también se dan los estímulos positivos mediante algun tipo de asignaciones como puede ser los subsidios o las bonificaciones. Pero lo esencial del derecho es la sanción en caso de incumplimiento de la norma. Acorde a la diferenciación de los poderes públicos las normas tienen distinto alcance y obviamente denominación. Así tenemos: constituciones, leyes, Decretos, decisiones administrativas, Resoluciones, Disposiciones, y Fallos o sentencias. El Ministerio público complementa la normativa con alegatos y acusaciones.

Luego continúa la noción que estamos desplegando con el componente conceptual:” indesglosables de la lucha permanente por el poder”

Keneth Boulding, sostuvo que “Es inviable desagregar la aplicación de políticas de las luchas políticas”, Y este es un concepto, que suele llevar a confusiones, dado que la racionalidad, resulta insuficiente, para entender, lo que escapa a su campo y entra en el terreno de lo irracional o emocional. A nivel vivencias podemos sostener que hay una marcada diferencia entre el comportamiento de las personas con vocación política y las personas con otras vocaciones. Lo afirmado precedentemente, es algo muy opinable, tal vez uno de l conceptos mas opinables de las ciencias de la cultura o le espíritu. Pero manteniéndonos en el plano vivencial, diz que testimonial, sostenemos que los aplicadores de politicas públicas, al menos en contextos de plenitud republicana, son personas con vocación politica, y ello hace que procedan como tales. En la medida que la cuestión ambiental contemporánea va ganando en intensidad, es comprensible que las personas convocación politica se aboquen a la cuestión. Una cosa es la cuestión ambiental vista por personas con vocación politica y otra cosa es la misma cuestión con personas con vocación científica o con vocación empresarial. Todo ello retroalimenta la lucha permanente por el poder, mas allá de las declamaciones que muchas veces no pasan de las buenas intenciones.

Continúa la noción que estamos desplegando con el componente conceptual: “destinadas a minimizar los comportamientos contaminantes o depredatorios, de las personas que habitan dentro de la jurisdicción de esos poderes públicos”

Lo medular de la politica pública ambiental es justamente minimizar los comportamientos humanos contaminantes o predatorios. Remplazar la palabra minimizar por eliminar, suela ilusorio. Si bien toda politica pública se aplica en las respectivas jurisdicciones, toda realidad es indesglosable. En este caso la realidad indesglosable es el mismo planeta Tierra. Y desde hace décadas, viene ganando terreno a nivel científico que esta en juego la misma viabilidad de la vida en el planeta por comportamientos humanos contaminantes y depredatorias. Las conclusiones de los líderes de los países mas importantes del mundo, en la reunión que tuvo lugar en la ciudad japonesa de Hokkaido, a principios de julio de 2008, convalidan a todos aquellos científicos que visualizan a las emisiones antro picas de dióxido de carbono, como un peligro que debe ser conjurado. Se asume que las 350 partes por millón de ese dióxido en la atmósfera, constituye una barrera que por encima de la cual, se hace insostenible la vida sin dificultades. Las mediciones estiman que dicho guarismo asciende a 385 partes por millón. A ello se suman los diagnósticos acerca que se ha superado la “capacidad de carga” productiva del planeta para mantener con niveles de decoro a la actual población terráquea.

Esto supone no solo politicas públicas, sino respuestas por parte de las personas encuadradas en diverso tipo de entidades.

Más atento el rol vertebrador de los poderes públicos, cabe a estos la responsabilidad de dar respuestas adecuadas a la emergencia. Y ello supone politicas públicas ambientales articuladas interinstitucionalmente. Eso es lo que se desprende el orden ambiental en ciernes, el que se va implementando a través de las ratificaciones de las convenciones generadas por los organismos internacionales que componen el sistema de las Naciones unidas, por parte de los respectivos Parlamentos Nacionales. En los respectivos países esa legislación se va articulando con los gobiernos locales (provinciales y municipales según el caso).

Es nuestra opinión que para adentrarse en los “Ácidos nucleicos” de las politicas ambientales, existen dos fuentes documentales básicas y complementarias, a saber. Las estructuras organizativas de las agencias publicas competentes y los programas presupuestarias de las mismas. Son componentes de las estructuras organizativas (generalmente derivadas de la respectiva ley de Ministerio de la Jurisdicción) los objetivos, las responsabilidades primarias y las acciones de cada agencia pública (jurisdicción o entidad). Son componentes últimos de los programas presupuestarios, ítems que en el caso federal argentino son los Incisos, las partidas principales y las partidas parciales. El análisis de los guarismos en ése que es máximo nivel posible de desagregación, permite un abordaje “real” a los rudimentos de toda politica pública en este caso la ambiental.

Cabe acotar que para la “Decodificación” del significado preciso de los Incisos, Partidas Principales, y Partidas parciales ,es menester una suerte de glosario, cual lo constituyen las denominadas “Clasificadores presupuestarios”, que están accesibles en el sitio Web de la Oficina Nacional de Presupuesto , del Poder Ejecutivo Nacional argentino ( A la fecha dichos clasificadores están consolidados en la Resolución de la Secretaria de Hacienda de esa jurisdicción Num. 71 del año 2003).

Los contenidos de las estructuras organizativas, complementan la visión que proporcionan los insumos de los programas presupuestarios.

Como la politica publica ambiental es transversal, debe dejarse en claro que esta no se agota en la estructura organizativa y en los programas que administra la Secretaria de Ambiente y Desarrollo sustentable del poder ejecutivo Nacional en le caso argentino, pero lo reconoce el rol monitor a dicha jurisdicción.

Atento a los fines pedagógicos del presente desarrollo, no quisiéramos complejizar mas algo que de por si lo es. Ello no quita que la concluyamos reiterando el valor cognitivo de insumos como los contenidos de las estructuras organizativas y los programas presupuestarios a los efectos de un perfeccionamiento continuo de las politicas públicas, en este caso las ambientales.

Buenos Aires, 15 de Julio de 2008

(*) Utilizada a modo de apunte para la asignatura “Política Ambiental”, de la Carrera de Guardaparques, en la Escuela Superior de Ciencias Ambientales, en el año lectivo 2008.